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严若森:中国改革深化的四大关键词

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一、经济重构

中国改革基本上一直遵循在试错中予以逐步扩散,正因如此,中国经济转轨进程在不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及经济主体的不同层次与方面均广泛地存在差异,其实质在于不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及经济主体的不同层次与方面对中国经济转轨或改革的需求与供给差异。

从需求方面来看,不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及经济主体的不同层次与方面从特定改革进程或步骤与方案及措施中所获得的行业收益、部门收益、地区收益、企业收益以及个体经济主体的私人收益与其分别承担的行业成本、部门成本、地区成本、企业成本以及个体经济主体私人成本各不相同,因而其各自对改革的需求强度亦参差不齐;从供给方面来看,则是决策者基于对涉及不同行业、不同部门、不同地区、不同类型企业以及不同个体经济主体的各个经济利益集团以及政治利益集团对改革需求的权衡而在改革步骤与方案及措施上采取相应的差别政策对待。

此外,中国经济转轨带有从边际改革向存量改革推进的显著特征。其涵义在于,在改革方面,既有改革带有明显的边际改革特征,但如若后续改革仅仅停留于或限于对既有或前期改革的边际修正则显然不够的或难以为继,因为这种不彻底的改革很容易在庞大存量赖以运作的既有制度框架中失去激励与增效能力,为此,边际改革进行到一定程度之后势必要为更深层次的存量改革所取代。

而且,不容忽视的是,中国经济转轨过程同样是经济过程与政治过程的统一。诺斯认为,政府制度创的双重目标在于:其一在于通过降低整体交易成本使社会总生产最大化;其二则是通过使权力中心及其所代表利益集团的垄断租金最大化而实现政治支持群体与力量的最大化。因此,研究中国经济转轨进程,同样亦要且必须结合政治市场的竞争结构、政治利益集团及其力量的对比关系,以期能够正确把握中国经济转轨的方向、深度与广度等诸多方面及其影响因素与变量。

对此,可以这样理解:从改革的供给方面来看,中央或部门与地方决策者在其决策与实施改革的过程中,总是将其社会稳定作为重要的目标,并以此尽可能地争取到社会与民众的支持,抑或尽力减少反对力量;从改革的需求方面来看,尽管各部门、各行业、各地区与各类企业改革以及各个个体经济主体的私人收益与社会收益、私人成本与社会成本之间存在差异,但其间经济外部性与“搭便车”等问题的天然存在会不断刺激各个利益集团为了追求其额外利益而普遍谋求改革。

总之,中国经济转轨的初始约束条件会从根本上制约其改革路径与进程的选择,而双重体制的持续并存、从边际改革到存量改革的逐次渐进推演以及政治博弈过程与经济改革过程的始终统一在中国经济转轨过程中不仅具有其特殊性,而且具其有必然性。但转轨经济的改革过程并非经济学或管理学通过比较改革起点与目标之间的效率差异即可以轻易确定,转轨经济中的改革必须考虑到从起点到目标的进程中每一个社会成员或利益集团之间的成本与收益差异。

转轨经济中的改革会带来效率的提高与经济的增长,其本身是一个经济重构的过程,问题在于怎样在现实约束条件之下基于改革供需的差异而实现经济再造的效率与效果。

二、政府转型

计划经济体制的本质特征在于经济决策权高度集中与政府直接且全面地介入经济活动并替代微观经济主体进行经济决策。经济体制改革的实质则在于打破这种集权型经济体制而还经济决策权于微观经济主体,并承认其间原本在生产投资与经营管理等各项能力以及经济利益趋向与社会责任担负等各项目标函数之上存在差异,且引导其通过市场竞争而优化资源配置。因此,在一定程度上而言,经济体制改革即是对传统体制之下政府过度集中的经济决策权的削减与调整。但中国历经二十七年有余的经济体制改革实践证明,经济体制改革进展的快慢及其成功与否主要取决于中国政府自身的机构改革及其职能与角色的转换,其成因在于中国政府自身的行为对于中国政府策动下的经济市场化改革具有决定性意义。

一个有效的政府机构是任何成功改革有望实现的基本前提,政府能力的增强则是市场有效运转的必要条件,政府必须对不断出现的市场经济交易及其相关争议的性质进行裁决,这意味着政府的责任更大程度上在于建立一套完善的法律与法规或规制体制。与此同时,政府必须管理关键的宏观经济变量,并确保经济与投资政策不被超出合理期限的限价或补贴所扭曲,亦即,政府必须处理税收及其分配,以提供最低的社会服务与福利保证而保护市场经济变迁过程中容易遭受伤害的利益相关主体。简言之,政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战略和协调各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益。

但在中国经济转型时期,鉴于传统行政干预体制的思维惯性,中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位,突出表现为常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能,因片面强调政府在替代市场机制方面的作用,政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用,甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展,反而尚带来了诸多不良后果。一方面,转型时期,政府常常将宏大的战略发展强加给市场体系,使原本就发育不全的市场机制难以承受,如此实现资源配置的优化即成奢望,另一方面因市场途径受阻,微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代,中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢,无论公司控制权市场与经理市场抑或劳动力市场与产品市场及债权市场等市场治理机制的发育均不同程度地体现了这点,而市场体系发育的稚嫩与迟缓或市场治理机制功能的相对弱势无疑又强化了中国政府的行政主导模式。

作为一种制度变迁,改革实质上是权利与责任在各种利益相关主体之间的重新划分与再分配过程,亦即对既定权力与利益格局以及相关责任担负的调整。对政府而言,此即体现为伴随着市场经济体制的逐步建立与完善,其原有的一部分权力和利益将受到削弱、冲击与调整或不断边际修正。因此,政府培育市场及其力量的过程在某种程度上而言即是削弱其既有权力与利益的过程,这无疑需要政府具有进行自我权责利边际修正革命的勇气与决心。政府转型的实质在于重新定位与明确政府的治理边界,由此,政府管理体制改革成为题中之义,且刻不容缓。

三、利益补偿

改革归根结底涉及利益格局的重新划分,且“非帕累托改进”往往是改革的常态,亦即,尽管或即使改革中的社会整体收益或福利依然增进,但在利益格局的重新划分过程中,改革并不必然保证部分利益集团利益增加的同时其他利益集团的利益并不必然相对减少甚至绝对减少,亦正因如此,改革遭遇各种难题与阻力。

如若能够基于一种制度安排,在资源配置与社会配置发生改变之后,将新增收益或福利在所有相关利益集团之间进行再分配,并使任何利益集团均不遭利益相对损失或利益绝对损失,则无论各利益集团之间最初的利益分配状态比较特征如何,均可认为如此改革是一种“帕累托改进”。毫无疑问,“非帕累托改进”式改革会更多地遭受来自利益受损集团的阻挠,并因此阻挠而造成种种经济与社会损失,但如若能对受损利益集团予以某种或多种形式的利益补偿抑或利益赎买,以期改革的相对顺利,则只要利益补偿或利益赎买的收益大于其成本,其似乎即经济理性与社会可行。

毋庸置疑,作为缓解或消除改革进程中各种潜在与现实阻力的一种基本方略,利益补偿或利益赎买的实质恰恰在于承认与维持改革进程中的既得利益,而经由利益补偿或利益赎买,改革旨在由“非帕累托改进”向“帕累托改进”实现,但这显然只是一种基于理想预期的临时方略。纵然如此,只要改革本身盈利,并能基于新增收益对利益受损集团进行补偿,则此利益补偿必然是题中之义与责无旁贷。

就利益补偿而言,其大体可以划归为三类:其一,帕累托补偿。其与“帕累托改进”相伴,其中无人利益受损,改革顺利,但转型经济或存量改革的“非帕累托改进”性质决定了帕累托补偿在现实中难以存在。其二,卡尔多-希克斯补偿。卡尔多-希克斯补偿意在对改革中的利益受损集团予以完全补偿,以使其事实上最终利不受损。但在利益分配的原则与过程本来业已发生重大改变的情形之下,其利益分配的最终结果却并未发生实质性变革,如此改革显然并未实质性展开。尤其是,完全补偿方略尚会引致改革中利益受损集团的某种利益补偿依赖,这无疑会无形中滋生与娇惯某种改革惰性而不利于改革深化。因此,即使存在卡尔多-希克斯补偿,其亦只能作为改革过程中的一个短时过渡或缓冲。就此而言,其三,对改革中利益受损集团予以不完全补偿才可能是改革中的常态。其涵义在于,利益补偿仅为相对补偿而非充分补偿,否则,改革收益终会所剩无几而改革名存实亡。正因如此,改革无法消除所有的阻力,对此,改革决策集团必须具备足够的理性,充分估计改革的进程与勇于面对改革的阻力以及其中的社会经济得失。

四、公民参政

在体制转轨中,对于改革的激进性与渐进性、改革的收益与成本以及政府主导改革能力等等的共同预期严重影响了主要利益集团的政治嗅觉与偏好,进而影响其改革参与行为。在既定制度环境之下,利益集团行动的目标在于影响政府的当前决策,而一旦面临重大改革,游说或阻挠的重点往往即会立即转移到了改革本身。而正是这一转变极大地提高了各利益集团的政治斗争热情与积极性,因为竞争的目标已经不再仅仅是政府当前决策的收益,而是在于改革之后的多元化远期收益。而且,较高的利益诉求往往会吸引更多的人力、物力以及制度投入到不同偏向的改革游说之中,从而使得政治争夺更为激烈。其中不容忽视的是,那些在局部改革中基于规制真空寻租的利益集团往往会抵制改革,或者尽力减少改革的深度及其影响范围。

除了日益增强的改革游说与阻挠活动之外,改革的前景往往尚会促进代表特定利益主体的政治利益集团组织的形成。因为基于改革的普适性,改革影响的往往是同一类别的利益主体,而共同的利益则常常促使这些利益主体采取集体行动,不同的利益集团亦正因如此而自发结成。在改革的非常时期,游说与阻挠的投资与成本不断增加,不同利益集团之间政治冲突的紧张程度亦随之提高。

如果改革旨在寻求公共利益的改善,亦即通过减少交易成本而提高效率,并且在民众中公平分配,则在改革进程中,不同利益集团之间的政治冲突即会相对缓和。然而,在实践中,改革却恰恰有可能或在一定阶段恰恰有可能是维护与保障特定利益,亦即其以牺牲其他人的利益为代价而满足特定群体的利益。如果改革旨在或导致这种特定利益,则其显然会招致广泛的反对。于是,即使改革的前提业已具备,改革的吸引力还是会随之下降,因为民众担心改革已经出现偏向,尤其是,他们尚担心如果要想成为改革的获益者,其恐怕要花费其难以保证的巨大成本。正因如此,尽管不改革时期的收益低下,但不改革反而往往更受推崇。抑或,改革展开之时,如果政府决策对某些利益集团不利,则以前隐藏于非正式部门或组织中的资源与价值活动即会立即显现出来,结果往往是对自己影响政府决策的能力心存怀疑的利益集团即会强烈反对所谓以效率为导向的改革。

对于改革心存疑虑与担忧的另一个原因则是改革可能导致巨大的政治活动成本,因为即使那些在未来的政治竞争中处于有利地位的利益集团亦会关心其付出,而且不仅政治竞争需要付出成本,享受改革本身亦需要付出成本。于是,结果很可能是改革可能带来的效率与收益被政治活动所蚕食,从而使得改革劣于死守。尤其是,政治活动所需要的资源或成本很可能超出改革带来的收益,从而使得参与利益博弈的主体的境况相较先前要更为糟糕。为此,利益集团自然的反应即是防止这种浪费性质的政治活动发生,进而抵制改革。

很显然,社会确立改革的意愿与能力受制于政府受政治利益集团组织及其力量影响的程度。如果政府公信地承诺响应民众的改革需求而保障公共利益,则只要具备改革的条件,改革即会实现。除了宪政保障之外,改革的一个重要条件尚在于社会对于宪政制约的认同及在实践中对其的遵守。此外,政府拒绝重新分配财富以获取某些利益集团的支持对于改革同样具有重要的意义,其中不言而寓或心照不宣的意义政府往往了然于胸,这其实是一种治民策略而已。

从20世纪90年代中后期以来的中国改革来看,政策争论中的政治竞争与公共参与明显加强了政府的责任意识,公开的政策冲突亦成为了显而易见的平常之事。从中我们可以窥见或读出,成功进行改革的关键在于发展公民社会与民主参与机制、透明化与规范化政府决策过程以及制度化政府与民众之间的对话机制,抑或,对于制度变迁中改革需求能力的实现而言,这些制度基础应该是必不可少的。籍此,一个凸显公民权利与价值且倡导公民社会责任与参与意识的多元社会才会浮出自由之海。

转自:东亚经济评论

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